職教集團的組織結構與管理體制
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職教集團的組織結構與管理體制
寧波大學 俞建偉
21世紀初，我國職業(yè)教育出現(xiàn)了集團化辦學的發(fā)展趨勢。浙江、江蘇、河南、山東、河北、江西、寧波、沈陽等省市正在有目的、有計劃地組建職業(yè)教育集團，推動職業(yè)教育向規(guī)?；?、集團化、連鎖化方向發(fā)展。職業(yè)教育集團已成為我國教育界關注的重要現(xiàn)象，也成為我國職業(yè)教育發(fā)展的一個趨勢。職業(yè)教育集團內(nèi)部成員單位較多，各成員單位與龍頭學校關系及參與程度不同，在集團內(nèi)部的位置與作用也不相同。本文借鑒企業(yè)集團的組織機構分層次理論，提出可以將職教集團的組織機構劃分為不同的層級，以明確相關成員單位在集團中的地位。
為了實現(xiàn)職教集團的統(tǒng)一規(guī)劃與管理，需要成立相應的決策機構或協(xié)調(diào)機構，但應區(qū)別于企業(yè)集團，建立理事會制是比較適合的管理體制。集團內(nèi)部成員單位較多而且相互之間關系比較復雜，處理好內(nèi)部關系是職教集團管理中的難題。
一、職業(yè)教育集團的組織結構
(一)企業(yè)集團的組織結構
企業(yè)集團的組織結構分析是思考職教集團組織機構的重要切入點。1987年頒布的《關于組建和發(fā)展企業(yè)集團的幾點意見》中專門指出，“企業(yè)集團具有多層次的組織結構，一般由緊密聯(lián)合的核心層、半緊密聯(lián)合層以及松散聯(lián)合層組成”。在1991年12月國務院批轉國家體改委等部門《關于選擇一批大型企業(yè)集團進行試行的請示》中，明確提出企業(yè)集團應當建成核心層、緊密層、半緊密層、松散層等四個層次。
國內(nèi)法學界一般認為，企業(yè)集團的內(nèi)部組織結構通常由四個層次的企業(yè)構成：一是核心企業(yè)。由具有資本優(yōu)勢和其他市場優(yōu)勢，如產(chǎn)品、技術、銷售渠道等的企業(yè)構成。核心企業(yè)是企業(yè)集團的核心，負責領導、指揮各成員企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和協(xié)作，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算。核心企業(yè)通常是集團公司或投資公司。二是緊密型企業(yè)。由核心企業(yè)直接投資的或控股的企業(yè)組成，包括核心企業(yè)投資設立的全資子公司和控股公司。與核心企業(yè)構成
母子公司體制，成為企業(yè)集團的主體。三是半緊密型企業(yè)。由核心企業(yè)參股或者締結契約(協(xié)議)等方式建立特定關系的企業(yè)構成。四是松散型企業(yè)。由承認企業(yè)集團章程，與核心企業(yè)建立互惠性穩(wěn)定協(xié)作關系的企業(yè)、事業(yè)單位組成，完全根據(jù)契約實現(xiàn)
企業(yè)之間的利益結合。
(二)職教集團的組織結構
參照企業(yè)集團的組織結構，筆者認為職業(yè)教育集團的組織結構也可以分為四個層次：
1．核心層
在以資本作為主要聯(lián)結紐帶的股權式教育集團中，教育公司作為投資和辦學主體在教育集團中處于核心層，教育公司是特殊性質的教育企業(yè)?；咀龇ㄊ歉鞣N社會力量利用非國家財政性經(jīng)費出資，設立以舉辦學校為主要宗旨的教育公司，并由其舉辦學校，各種出資者是教育公司的股東，而教育公司是學校的舉辦者。教育公司通過合同為所辦學校承擔有償服務，獲取合法報酬。教育公司作為企業(yè)法人，學校作為教育事業(yè)法人，各自獨立，公司的資產(chǎn)與校產(chǎn)各自獨立?？紤]到目前絕大多數(shù)職教集團是以協(xié)議作為主要聯(lián)結紐帶的契約式教育集團，通常沒有教育公司，龍頭學校成為教育集團的核心層，但不具備投資和辦學主體職能，主要起到協(xié)調(diào)和日常管理職能。龍頭學校應是辦學層次和辦學水平較高、規(guī)模較大的院校，一般是高職院?；蚱渌攸c職業(yè)學校。從長遠發(fā)展看，在這類教育集團中也應設立教育公司，與龍頭學校一起成為核
心層。
2．緊密層
一般是教育公司直接舉辦或控股的學校，也可以是龍頭學校下屬的學?；騾⑴c合作辦學的企業(yè)。在股權式教育集團中，由教育公司直接舉辦或控股的民辦學校類似于企業(yè)集團中的子公司，應受舉辦者的控制，如舉辦者有權選擇校長人選，決定學校的辦學方向、招生數(shù)量等重大問題。但不能干涉校長正常行使職權，不能直接涉入學校的教育教學活動。在契約式教育集團中，一些龍頭學校下屬的學校。如有獨立法人但實際受高?？刂频拿褶k二級學院、附屬中小學等，應該屬于緊密層。還有，龍頭學
校以參資、參股、接受托管等形式合作的學校也可以成為緊密層。另外，一些參與按民辦機制運行的學校辦學(指實際投資)的企業(yè)或參與龍頭學校合作辦學的企業(yè)也應屬于緊密層。
3．半緊密層
包括教育公司、龍頭學校參股的學?；蚺c龍頭學校有密切協(xié)作關系的企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會。目前的辦學體制逐漸多元化，一些民辦學校也并不是由一家主體投資而建，與龍頭學校有密切關系的學校往往與教育集團內(nèi)其他成員也有比較密切的合作關系，可以成為半緊密層。其他與龍頭學校有密切協(xié)作關系的企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會應該歸人半緊密層，如學校的校辦產(chǎn)業(yè)、長期與學校開展訂單培訓的企業(yè)、為學校長期提供實習實訓場所和設備的企業(yè)、與龍頭學校開展“3+2”形式辦學或其他聯(lián)合辦學的學校等。
4．松散層
一般包括參與協(xié)作的學校，或為學校提供臨時實習、實踐機會的企業(yè)；龍頭學校對口招收其畢業(yè)生的學校，由集團成員學校為其提供員工培訓的企業(yè)，按照集團標準開展辦學的掛靠學校等。這類單位作為教育集團成員非常不穩(wěn)定，參加比較容易，退出也比較自由。主要通過與教育集團內(nèi)主要成員簽訂協(xié)議的形式進行合作，并按照協(xié)議的規(guī)定享有權利、承擔義務，可以理解為一般的合作關系。這類單位有：為集團成員學校提供實習實訓場所的企業(yè)。
從現(xiàn)狀看，多數(shù)職教集團沒有如此明確的4個層次的組織結構?？赡茉谝恍┬陆M建的職業(yè)教育集團中，剛開始只有核心層、緊密層與松散層，甚至缺少緊密層。隨著辦學形式多元化和合作的多層次，集團結構層次將會越來越明顯。
二、職業(yè)教育集團的管理體制
職教集團的管理體制是指職教集團內(nèi)部的機構設置、管理權限及相互關系的根本組織制度。其中最重要的問題是決策機構與執(zhí)行機構的設置、集權與分權關系、組織成員的相互關系等。
(一)相關理論的探討
對于職教集團的管理體制，目前理論界還存在較大的爭論。
湖南中華職業(yè)教育社馮象欽等人提出，集團實行董事會領導下的管理委員會負責制。董事會由加入集團的學校及其主管部門組成，董事會通過相關的章程產(chǎn)生管理委員會；管理委員會既是集團董事會的執(zhí)行機構，也是處理集團日常工作的辦事機構。
河北工業(yè)職業(yè)技術學院董兆偉等人提出，可以參照公司的管理模式來建立健全職教集團的管理體制，但是職教集團本身不具有法人資格，因此其管理體制中的決策機構(股東會)、管理層機構(董事會)、監(jiān)督機構(監(jiān)事會)的職能也與公司管理有所區(qū)別。并提出，職業(yè)教育的集團化發(fā)展，必須打破原有的管理體制，實現(xiàn)董事會領導下的成員單位法人代表負責制度。
謝媛提出，職教集團的組織機構可以分為三部分，即決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構。董事會是集團的最高權力機構和決策機構，其成員由各成員學校和企業(yè)派出代表組成；監(jiān)察委員會實行監(jiān)督獨立，基本職能是對集團的一切經(jīng)營管理活動進行監(jiān)督，從而有效地抑制了董事會決策的盲目性、隨意性。
江蘇省教科院職業(yè)教育與終身教育研究所馬成榮提出，要建立職教集團董事會、理事會，形成整個集團的領導和決策機構；另外還要建立保證集團質量標準統(tǒng)一實施的執(zhí)行機構，建立面向市場的教育產(chǎn)品研發(fā)機構等。并提出了職教集團組織結構再造的目標：一是管理層級的扁平化；二是內(nèi)部組織的團體化；三是組織關系的網(wǎng)絡化；四是組織結構的柔性化。
以上專家學者為職業(yè)教育集團提出的組織機構與管理體制，或多或少參考了公司的組織機構與管理體制，但都沒有結合實際案例進行深入分析。
(二)相關案例分析
首先，參照教育行政部門相關文件中的規(guī)定。山東省教育廳對于“職教集團的領導和管理機構”規(guī)定為：職教集團實行會員理事會制，由各單位會員組成。集團設理事大會、常務理事會和秘書處等機構。理事大會是集團最高權力機構。常務理事會是理事大會的執(zhí)行機構，其成員以正副理事長、正副秘書長和集團龍頭單位的招生、教學、科研、就業(yè)、生產(chǎn)基地和實訓基地負責人為主，吸收行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位的負責人組成，在理事大會的領導下開展工作。秘書處設在龍頭單位，是集團的常設
機構，具體負責集團的日常工作事務。江西省教育廳則要求“職教集團成立董事會，并制定有關章程”。
其次，參照各個職教集團章程中的規(guī)定。如《江蘇省商貿(mào)職業(yè)教育集團章程》規(guī)定：江蘇商貿(mào)職教集團實行指導委員會下的理事會負責制，指導委員會由江蘇省教育廳、省經(jīng)濟貿(mào)易委員會、省發(fā)展改革委員會等教育和行業(yè)主管部門、省商業(yè)聯(lián)合會等
行業(yè)中介組織及集團中的成員代表組成，由省教育廳、省經(jīng)濟貿(mào)易委員會、省發(fā)展改革委員會擔任主任委員單位。集團設理事會、常務理事會和秘書處。理事會是集團的最高權力機構。集團指導委員會與理事會之間的關系是：指導委員會對理事會實施工作指導；理事會定期向指導委員會報告工作，接受工作指導?！督K化工職教集團章程》規(guī)定：江蘇化工職教集團設立理事會、常務理事會和秘書處。理事會是最高權力機構?！侗本┦写笈d區(qū)職教集團章程》規(guī)定：北京市大興區(qū)職業(yè)教育集團設立理事大會、常務理事會和秘書處。理事會是最高權力機構?！渡綎|現(xiàn)代服務業(yè)職業(yè)教育集團章程》規(guī)定：集團在山東省教育廳、省勞動廳、省經(jīng)貿(mào)委和省發(fā)改委的指導和監(jiān)督下開展工作。集團設理事大會、常務理事會和秘書處等機構。理事大會是集團最高權力機構。常務理事會是理事大會的執(zhí)行機構，在理事大會的領導下開展工作。秘書處設在常務副理事長單位，是集團的常設機構，具體負責集團的日常工作事務?！墩憬蟾勐殬I(yè)教育集團章程》規(guī)定：集團實行理事會領導下的理事長執(zhí)行制運行模式。
(三)職教集團管理體制的分析
結合以上專家學者的觀點、教育行政部門的相關規(guī)定及對職業(yè)教育集團章程的案例分析，筆者提出以下一些看法：
1．不能簡單套用公司的管理體制
公司管理中的三個主要組織機構：決策機構(股東會)、業(yè)務執(zhí)行機構(董事會)、監(jiān)督機構(監(jiān)事會)，并不適合職教集團的管理體制。因為集團內(nèi)部管理機構過多，不僅容易流于形式，而且可能出現(xiàn)管理混亂。
2．可以參考企業(yè)集團管理體制，但應有別于民辦教育集團管理體制
從目前國際上的經(jīng)驗來看，絕大多數(shù)縱向型企業(yè)集團都是以母公司董事會作為集團的決策機構。由于集團母公司在縱向型企業(yè)集團中處于核心地位，由它來領導整個集團可以確保集團成員與企業(yè)形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行動，但這種體制安排明顯地忽視了其他成員企業(yè)的意志和要求，沒有體現(xiàn)集團企業(yè)平等的法人地位和集團管理的民主性。這種依托核心企業(yè)的集團領導機制適合于一些以教育公司為核心層的教育集團，但對于多數(shù)職業(yè)教育集團并不適合。筆者認為，以職業(yè)院校為龍頭學校的職教集團可以參考超越核心企業(yè)的企業(yè)集團管理體制，集團應該有獨立的領導機構，作為協(xié)商議事機構。集團龍頭學校的主要負責人可以成為集團協(xié)商議事機構的成員，可以成為該機構的負責人，但不能將集團龍頭學校的領導機構直接作為集團的領導機關來行使職能。
3．設立理事會，作為集團決策機構
因為職教集團是由若干個學校、行業(yè)協(xié)會與企事業(yè)單位組成的，成員都有獨立的法律地位，所以理事會作為協(xié)商議事機構是合適的。因為職教集團不是事業(yè)法人，不能像法人實體一樣設立董事會，否則會在法律上和實踐上帶來不必要的混亂。況且職教集團不以營利為目的，有別于企業(yè)集團的經(jīng)濟性，所以稱為“理事會”更加合適。因為集團的非法人性，筆者認為“集團最高權力機構”的稱法值得商榷，稱為“集團的決策機構”更加合適。
4．在集團內(nèi)設立理事會、常務理事會和秘書處
目前多數(shù)職教集團采取理事會制，但具體操作中又有不同。如江蘇商貿(mào)職教集團實行指導委員會下的理事會負責制。筆者認為設立“指導委員會”沒有必要，這樣不僅累贅，反而有政府部門過多干涉之感。如有必要，政府相關部門領導可以作為理事
參與。對于成員單位比較多、規(guī)模比較大的職教集團，為了提高決策效力，在理事會下設立常務理事會作為日常代行決策機構與執(zhí)行機構是可行的。但對于一些成員參與單位不多、規(guī)模相對比較小的職教集團來說，也可以不設立常務理事會，采取集體協(xié)商決策方式。另外，設立秘書處作為常設機構處理日常工作事務，是非常必要的。秘書處一般設在龍頭學校，方便進行聯(lián)絡及執(zhí)行理事會決定。因為教育集團不是法人，所以沒有必要設立法定代表人，目前有些職教集團將理事長定為集團法定代表人的做法值得商榷。
對于理事會與常務理事會的運作機制，一般應在集團章程中明確，可以參考《公司法》中對于股東會與董事會的相關規(guī)定來制定。有必要明確以下幾點：
第一，理事會的定期會議和臨時會議制度。理事大會每年或半年定期召開一次，一般由常務理事會或龍頭學校召集，理事長主持，討論關系集團發(fā)展的重要事項。如果臨時有重要事項需要討論，可以由常務理事會召集或應成員單位的請求召開臨時理事大會。
第二，常務理事會的不定期會議制度。常務理事會是理事大會的執(zhí)行機構，執(zhí)行理事大會作出的決定；在理事大會休會期間，可以接受委托行使理事會的部分決策權力。
第三，決策采取民主集中制。公司股東會采取“由股東按照出資比例行使表決權”，職教集團理事會內(nèi)部沒有股份分配，所以只能采取一個單位一票制。理事會和常務理事會應實行民主集中制，決議重大問題時須有2／3以上理事或常務理事同意。為了發(fā)揮核心層與緊密層的作用，特別是龍頭學校的作用，必要時給予較大的決策權，具體可以通過對常務理事會授權形式得到體現(xiàn)。
第四，理事與常務理事的推薦制。一般來說，職教集團的理事長由龍頭學校推薦，并須經(jīng)理事大會通過產(chǎn)生；理事由成員單位推薦，每個成員單位至少有一名理事；常務理事人選在集團成員單位中經(jīng)民主協(xié)商推薦后，須經(jīng)理事大會通過產(chǎn)生，一般應是集團的核心層與緊密層單位代表；正、副秘書長人選由理事長、副理事長單位提名，經(jīng)理事會確認通過。
第五，理事與常務理事的任期制。《公司法》規(guī)定，“董事任期由公司章程規(guī)定，但每屆任期不得超過3年。董事任期屆滿，連選可以連任”。理事的任期可以參考該條規(guī)定在集團章程中明確。常務理事在理事中推舉產(chǎn)生，所以應該與理事的任期相同。對于理事因工作調(diào)動或其他原因無法履行職務曲情況，可以由原推薦單位提出新的人選，在理事會上通過。
三、職業(yè)教育集團的內(nèi)部關系
由于職教集團的成員單位較多，而且性質不同，所以內(nèi)部關系比較復雜。對集團內(nèi)部各種關系的處理是職教集團管理中的難題，對此筆者提出如下想法：
(一)有效發(fā)揮集團核心層即龍頭學校的作用
雖然有理事會作為職教集團的決策機構，但理事會不經(jīng)常在一起開會，集團的日常管理職能是由龍頭學校承擔的。所以教育行政部門對龍頭學校有一定的要求，如浙江省教育廳要求“龍頭學校應具備領導班子勇于開拓、專業(yè)特色明顯、師資力量較強等條件”，山東省教育廳要求“龍頭院校要具備領導班子勇于開拓、專業(yè)特色和優(yōu)勢明顯、內(nèi)部設施配套、師資力量較強等條件”。雖然以上規(guī)定比較籠統(tǒng)，但說明教育行政部門對龍頭學校有較高的要求。
龍頭學校的作用主要體現(xiàn)在以下一些方面：整合資源，共享資源，聯(lián)合培養(yǎng)各類職業(yè)技術人才；溝通職業(yè)技術人才供求信息；促進集團內(nèi)院校的專業(yè)建設，建立職業(yè)教育改革與創(chuàng)新機制；為職業(yè)院校學生實驗、實訓及教師培訓提供平臺，為學校間學分互認、教師互聘創(chuàng)造條件；成立技術研發(fā)中心，合作進行科學研究、技術和產(chǎn)品開發(fā)。另外，可以根據(jù)各個集團的特點，發(fā)揮龍頭學校的重要作用。
(二)處理好龍頭學校與其他成員組織的關系
集團內(nèi)部成員因其性質及在集團中的地位不同，與龍頭學校的關系也有所不同。如有些是龍頭學校直接出資舉辦的企業(yè)或學校，顯然是以資本作為聯(lián)結紐帶，類似于企業(yè)集團中的母子公司體制；有些是參與龍頭學校合作辦學的企業(yè)，如合作舉辦某一院系，這種關系也是以資本作為聯(lián)結紐帶，是聯(lián)營關系；有些是龍頭學校參股、參資的公司或學校，也是以資本作為聯(lián)結紐帶，顯然是投資關系；由龍頭學校托管或聯(lián)合辦學的學校，長期與學校開展訂單培訓的企業(yè)，以協(xié)議作為主要聯(lián)結紐帶，相互之間存在密切的協(xié)作關系；對于其他各種形式參與的學?；蚱髽I(yè)，多數(shù)與龍頭學校簽訂了合作協(xié)議，也是以協(xié)議作為聯(lián)結紐帶，但這只是普通的合作關系，存在不穩(wěn)定性。
(三)處理好集團內(nèi)部其他成員之間的關系
對于不同性質的成員單位，其參與集團的形式不同，相互之間形成的關系也有所不同。
如果成員單位是企業(yè)，其參與集團的主要目的是為了獲得優(yōu)質人才與科技成果，主要通過以下參與形式：直接參與合作辦學，如與學校聯(lián)合共建實習實訓基地；與成員學校簽署人才需求訂單，直接參與教學計劃的制定與課程的開發(fā)；派遣本企業(yè)內(nèi)的相關高技能人才、工程技術人員擔任專兼職專業(yè)課教師或實習指導教師；與學校合作開發(fā)科技成果，或者轉化由成員學校研發(fā)的科技成果；根據(jù)需要由成員學校對本單位員工進行經(jīng)常性的繼續(xù)教育與培訓；優(yōu)先獲得成員學校提供的優(yōu)質畢業(yè)生。
如果成員單位是職業(yè)院校，其參與集團的主要目的是為了提高辦學水平與獲得經(jīng)費支持，主要有以下參與形式：與成員企業(yè)合作獲得經(jīng)費支持，如，與企業(yè)聯(lián)合共建實習實訓基地；派遣教師到企業(yè)掛職研修，培養(yǎng)“雙師型”教師；爭取企業(yè)的人才需求訂單，了解人才供求信息和培養(yǎng)要求；向成員企業(yè)派遣實習生，利用企業(yè)的設備場地完成實習實訓工作；與成員企業(yè)合作開發(fā)科技成果，或轉化學校研發(fā)的科技成果；優(yōu)先向成員企業(yè)輸送合格畢業(yè)生。
如果成員單位是行業(yè)協(xié)會，其參與集團的主要目的是為了促進本行業(yè)企事業(yè)單位與院校的密切結合，主要有以下參與形式：溝通本行業(yè)的主管部門與集團之間的聯(lián)系；推動本行業(yè)內(nèi)的企事業(yè)單位與成員學校之間的合作；派遣本行業(yè)內(nèi)的相關高技能人才、工程技術人員擔任專兼職專業(yè)課教師或實習指導教師；為學校人才培養(yǎng)與科技成果轉化提供咨詢與聯(lián)系；鼓勵成員學校優(yōu)秀畢業(yè)生到本行業(yè)就業(yè)，為其提供就業(yè)信息與指導。
可見，這些成員單位之間的合作關系是臨時性的，而且形式多樣，有些是合作辦學關系，有些是合作開發(fā)科技成果關系，有些是科技成果轉讓關系，有些是教育培訓服務關系，有些是人才交流合作關系，等等。
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